Artigo 22 da LINDB: o paradoxo que faz dificuldades do gestor exigirem mais controle, não menos

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu artigo 22, estabelece que a interpretação de normas sobre gestão pública deve levar em conta “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor”. O parágrafo primeiro reforça que, ao avaliar a regularidade de condutas ou a validade de atos administrativos, precisam ser consideradas “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”.

O duplo efeito do dispositivo na responsabilização pessoal e na revisão de atos

A doutrina costuma ler esse preceito como um fator de atenuação da responsabilidade pessoal do agente público. A ideia é que o controlador deve exercer uma “empatia institucional”, ponderando as adversidades enfrentadas antes de impor sanções ou cobrar ressarcimento ao erário. Se os entraves realmente restringiram a capacidade de decisão do gestor — e não decorreram de sua própria ação ou omissão —, eles reduzem o grau de reprovabilidade da conduta.

Contudo, o alcance do artigo 22 não se esgota na esfera da responsabilização individual. Ele também incide sobre a revisão da validade das escolhas administrativas, outra frente fundamental do controle público. Nesse segundo plano, o efeito pode ser exatamente o oposto: a constatação de fragilidades institucionais pode justificar um controle mais intenso sobre as decisões tomadas.

Quando obstáculos institucionais autorizam maior fiscalização

Imagine uma agência reguladora que sofre com baixa capacitação técnica, captura de seus dirigentes por interesses econômicos ou político-partidários, ou severas restrições orçamentárias. Diante desse cenário, a aplicação do artigo 22 não serve para “perdoar” eventuais irregularidades; ao contrário, ela fundamenta uma redução da deferência conferida às decisões da agência. A desconfiança legítima gerada por deficiências de capacidade e integridade exige que o controle atue com mais rigor para evitar que erros decisórios se perpetuem.

Objetivos distintos: culpabilidade versus prevenção de erros

A aparente contradição dissolve-se quando se observam as finalidades de cada atividade de controle:

• Responsabilização pessoal: foca no elemento subjetivo — qual o grau de culpa ou dolo do agente? Dificuldades alheias à sua vontade diminuem sua reprovabilidade.
• Revisão de atos administrativos: visa reduzir a incidência de erros decisórios e mitigar suas consequências negativas. Se a instituição apresenta fragilidades estruturais, a probabilidade de decisões equivocadas aumenta, demandando fiscalização mais rigorosa.

Assim, o artigo 22 da LINDB não funciona como um freio linear ao controle. Ele impõe uma sensibilidade contextual: ao mesmo tempo em que pode suavizar a punição do gestor individual, pode exigir um olhar mais severo sobre as decisões provenientes de estruturas debilitadas. O paradoxo revela que considerar a realidade da administração pública não significa afrouxar o controle, mas calibrá-lo de acordo com os riscos reais que cada situação apresenta.